Nicht alle Staatsmänner sind zu jeder Zeit von der Dauerhaftigkeit ihres Tuns überzeugt. Aber doch die meisten. Große Politik wirkt nicht selten wie für die Ewigkeit gemacht. Große Programme, so auch Verfassungen, haben kein eingebautes Verfallsdatum.
Im Fall des deutschen Grundgesetzes ist das anders. Seine Väter legten es bewusst als Provisorium an; nichts sollte zementiert, nichts sollte verbaut werden durch die Gründung des westdeutschen Staates, der ja die Teilung unvermeidlich folgen musste. Theodor Heuss, später der erste Bundespräsident, hatte gar die Geltungsdauer auf zehn Jahre begrenzen wollen. Dazu kam es nicht, aber das Grundgesetz sieht ausdrücklich vor (im Artikel 146), dass seine Gültigkeit endet, wenn das deutsche Volk sich in freier Entscheidung eine neue Verfassung gibt. Einen Anspruch auf Endgültigkeit erhebt das Grundgesetz nicht. Daran hat auch die deutsche Einheit 1990 nichts geändert, der Artikel 146 blieb erhalten. Und rein formal – wir werfen die Begriffe hier durcheinander – wurde das Grundgesetz auch nicht zu einer veritablen Verfassung umgetauft.
Und doch ist das Grundgesetz die dauerhafteste Verfassung, die es in Deutschland jemals gab. Sechzig Jahre ist es nun schon in Kraft; keine der vorherigen Verfassungen, nicht die Weimarer, schon gar nicht die Frankfurter und auch nicht die Bismarcks hat dieses Alter je erreicht. Das ist eine bestaunenswerte Erfolgsgeschichte, und sie verlangt durchaus danach, die Vorzüge dieses Grundgesetzes einmal mehr zu loben.
Dem werden nicht unbedingt alle Geschichtsinteressierten zustimmen. Es ist gelegentlich gesagt worden, das Grundgesetz und mit ihm die zweite, nachkriegsdeutsche Demokratie habe vor allem Glück gehabt. Durch den langen, nach den schweren Kriegszerstörungen natürlichen und fast unvermeidlichen wirtschaftlichen Aufschwung seien der Demokratie Sympathien zugeflogen, die sie sich nicht verdient habe, und durch die alliierte Besatzung hätten die Deutschen gleichsam unter Vormundschaft gestanden und sich allmählich, noch nicht voll selbst verantwortlich, an Freiheit und Souveränität gewöhnen können. Das Gedeihen der Bundesrepublik sei also insgesamt mehr der Mitwelt als der staatlichen Ordnung geschuldet gewesen.
Das stimmt so nicht. Gewiss, die Rahmenbedingungen, unter denen die zweite deutsche Republik gedieh, waren günstiger als die ihrer Vorgänger. Das erklärt aber nicht alles. Staats- und Verfassungsgefüge der Bundesrepublik sind in vielerlei Hinsicht gesünder als die des Deutschen Reiches. Dies soll nun kurz erörtert werden.
Was zuallererst ins Auge fällt, wenn man die Verfassungen von 1871/1919 mit der heute gültigen vergleicht, ist die Schwächung der Exekutive. Das gilt zum einen für den Ausnahmezustand. Die Notstandsbefugnisse des Staates, um die zur Zeit der ersten Großen Koalition so viel Aufhebens gemacht wurde, nehmen sich gegen die Ausnahmerechte von Kaiser und Militär im Bismarckstaat wie auch die des Weimarer Reichspräsidenten sehr bescheiden aus. Es gilt aber auch und zuvörderst für den Alltagsbetrieb. Das Staatsoberhaupt, früher noch zentraler Lenker der Exekutive, ist auf rein repräsentative und protokollarische Funktionen zurechtgestutzt. Die Regierung stützt sich weder auf kaiserliche Autorität noch auf direkte Wahl, sie wird vom Parlament bestimmt und wieder abgesetzt. Dadurch sind ihre Wirkungsmöglichkeiten eingeschränkt. Noch enger gefasst sind sie durch die Institution des Bundesverfassungsgerichts, das über die Einhaltung des Grundgesetzes wacht. Und dieses Gericht ist durchaus neu, vorherige deutsche Staaten hatten keine vergleichbare Institution.
Auf den ersten Blick überhaupt nicht neu ist der deutsche Föderalismus. Er war schon zu Bismarcks Zeiten eine Grundtatsache, durch die historische Entwicklung vorgegeben und aus verschiedenen Gründen auch gewollt. Aber im Staatsgefüge vor 1933 gab es etwas, das den Föderalismus sozusagen in Schieflage brachte. Das war Preußen. Und zwar nicht seiner politischen Struktur wegen, sondern aufgrund seiner schieren Größe. Jedes föderale Staatswesen gerät in Schwierigkeiten, wenn der größte Gliedstaat mehr als die Hälfte des Territoriums und der Bevölkerung ausmacht. Preußen bildete seit 1871 immer eine verkleinerte Ausgabe des Gesamtstaates, stellte wesentliche Teile der Verwaltung und vor allem des Heeres, machte die Reichregierung von sich abhängig. Dieser Konstruktionsfehler des Deutschen Reiches ist heute behoben. Auch wenn man das 1947 von den Alliierten gegen Preußen verhängte Todesurteil ungerecht finden mag: Man kommt nicht umhin zu bekennen, dass der Föderalismus der Bundesrepublik auf viel gesünderen Füßen steht, weil kein Gliedstaat mehr ernsthafte Hegemoniebestrebungen entwickeln kann. Dass mindestens die westdeutschen Bundesländer mit Ausnahme Bayerns und der Stadtstaaten Kunststaaten sind, dass sie willkürlich entlang von Besatzungsgrenzen gegründet wurden und die landsmannschaftliche Struktur nicht wiedergeben, ist gewiss richtig. Aber die vorangegangenen deutschen Fürstentümer taten dies auch nicht, und die Grenzziehung durch Fürstenwillkür hatte kaum mehr Legitimität als die Ländergründung auf alliierten Befehl. Preußen, mehr als alle anderen, war ebenso ein Kunststaat. Und eben der Hegemon, mit dem kein Föderalismus auf Augenhöhe möglich war.
Wir kommen zu einem dritten wesentlichen Unterschied, und der liegt in der Stabilisierung von Regierung und Parlament. Weimar verbrauchte in seinen kaum vierzehn Jahren mehr Kanzler als die Bonner und Berliner Republik in ihren sechzig. Und das ist neben den gewiss sehr unterschiedlichen Zeiten eben auch den Verfassungen geschuldet. Das Grundgesetz legt die Hürde für die Absetzung des Regierungschefs höher, indem zugleich ein Nachfolger gewählt werden muss. Dieses konstruktive Misstrauensvotum galt vor 1933 zwar schon in Preußen, wo die Regierung des Ministerpräsidenten Braun auch folgerichtig fast ununterbrochen amtierte, nicht aber im Reich. Ganz ähnlich sieht es in Bezug auf das Parlament aus. Der Kaiser und später der Reichspräsident konnten Neuwahlen auslösen, den Reichstag also auflösen, was auch mehrfach geschah. Der Bundespräsident kann das heute nicht, aber auch der Bundestag selbst kann sich mit keiner noch so qualifizierten Mehrheit selbst auflösen. Die einzig praktikable Möglichkeit, eine gescheiterte Vertrauensabstimmung, braucht ein kompliziertes Zusammenspiel von Präsident, Bundeskanzler und Parlamentsmehrheit, weshalb von diesem Mittel auch nur sehr spärlich Gebrauch gemacht wurde. Für den Bundestag ist es der Normalfall, die Legislaturperiode regulär nach vier Jahren zu beenden. Von den Reichstagen der Weimarer Zeit ist dies keinem einzigen gelungen.
Zuletzt: Ein wesentlicher Vorzug des Grundgesetzes ist, dass es von allen maßgeblichen politischen Kräften akzeptiert wirkt, ja selbst eine Prägekraft und einen gesellschaftlichen Rang hat, der die Parteien dazu nötigt, sich grundsätzlich zu ihm zu bekennen, auch wenn an einzelnen Punkten immer wieder Kritik aufkommt. Das war früher ganz anders. Mit Bismarcks Verfassung waren nach kurzer Zeit eigentlich alle Beteiligten unzufrieden, einschließlich ihres Schöpfers selbst. Die Sozialdemokraten wollten von Anfang an einen ganz anderen Staat, die Liberalen weniger Kleinstaaterei und mehr Parlamentarismus, und auch die monarchisch-konservativen Kreise träumten immer mal wieder von einer Reichsumgründung unter Entmachtung des Reichstags. Alle Reformbewegungen blockierten sich gegenseitig, erst Weltkrieg und Niederlage haben diesen Stillstand beendet. Aber auch die Weimarer Verfassung vermochte nicht zu überzeugen. Die Niederlage der Spartakisten im Bürgerkrieg 1918/19 führte zu einer tief enttäuschten Opposition von links, Revolution und Versailler Vertrag schufen eine noch gefährlichere Opposition von rechts. Beide Gruppen hatten nur miteinander gemein, dass sie den bestehenden Staat mit seiner Verfassung ablehnten. Schon lange vor Hitler hatten die überzeugten Republikaner keine regierungsfähige Mehrheit mehr. In der Bundesrepublik hat es seit 1949 keine verfassungsfeindliche Partei mehr in den Bundestag geschafft.
Wir haben es hier also mit einer ausgesprochenen Erfolgsgeschichte zu tun. Das Grundgesetz war 1949, trotz mangelnder Legitimation – keine Volksabstimmung –, trotz der Einflussnahme der Alliierten, in wesentlichen Punkten ein echter Fortschritt und hat zu Gedeihen dieses Staates ein Gutteil beigetragen. Freilich wirkt das Grundgesetz nach sechzig Jahren inzwischen etwas angestaubt, und man müht sich um Verbesserungen. Mancher hält das Grundgesetz in vielen Teilen für überholt. Aber da muss man deutlich unterscheiden.
Moderne Verfassungen haben in aller Regel zwei Teile. Der eine hat den Zweck, die Grundrechte des Bürgers gegenüber dem Staat zu verbriefen. Der Grundrechtsteil markiert sehr gut die Unterschiede zwischen Bismarcks Zeiten und heute: In der Verfassung von 1871 fehlt er komplett; im Grundgesetz steht er gleich zu Anfang und ist durch die berühmte Ewigkeitsklausel des Artikels 79 geschützt. Dieser Grundrechtsteil steht kaum zur Debatte, außer wenn es um ethische Grenzfragen geht, wie zuletzt etwa beim Bundestagsbeschluss zur Embryonenforschung oder dem Luftsicherheitsgesetz.
Daneben gibt es noch einen Teil, den man als Organisationsstatut beschreiben könnte, in dem die Staatsorgane benannt und ihre Zuständigkeiten und Befugnisse voneinander abgegrenzt werden, der gewissermaßen die Geschäftsordnung des Staates bildet. An diesem zweiten, gleichsam staatstechnischen Teil sind Veränderungen immer möglich und manchmal auch geboten. Verfassungskritik impliziert nicht immer mangelnde Verfassungstreue. Oft ist genau das Gegenteil der Fall.
Am Grundgesetz ist der Reformbedarf nach sechzig Jahren nicht mehr zu übersehen. Das bekannteste Beispiel betrifft die Bund-Länder-Beziehungen, die durch die Föderalismusreform I bereits gründlich neu geordnet wurden. Freilich: Diese Reform ist nicht das letzte Wort, nicht nur, weil die Reform der Finanzverflechtungen zwischen Bund und Ländern noch aussteht und nun angegangen werden soll, sondern auch, weil dieser erste Teil nicht weit genug geht. Immer noch ist mehr als ein Drittel der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze im Bundesrat zustimmungspflichtig, und in manchen Bereichen hat die Reform mehr Verwirrung geschaffen als beseitigt. Das lähmt das Regierungshandeln in einem Ausmaß, das angesichts des großen Reformstaus im Staate insgesamt kaum mehr vertretbar ist. Aber immerhin ist bei den handelnden Politikern inzwischen ein Problembewusstsein vorhanden, trotz der bisher dürftigen Ergebnisse.
Immer lauter werden auch Forderungen nach mehr Bürgerbeteiligung auf Bundesebene. Die meisten Länder haben ihre Verfassungen im Gefolge der Wiedervereinigung für mehr Volksabstimmungen geöffnet. Im Bundestag sind solche Initiativen zuletzt zweimal gescheitert. Das Grundgesetz sieht nach wie vor nur im Fall der Neuziehung von Ländergrenzen Volksentscheide vor. Angeführt wird häufig, dass zuviel Bürgerbeteiligung mit zum Scheitern der Weimarer Republik beigetragen habe. Historisch trifft das aber nur sehr begrenzt zu. Tatsächlich fanden in den zwanziger Jahren im Reich nur zwei Plebiszite statt – einmal zur Fürstenenteignung, einmal zum Young-Plan für die Reparationszahlungen –, beide Male wurde das nötige Quorum nicht erreicht. Hinzu kam die zweimalige Direktwahl des Reichspräsidenten, 1925 und 1932, die aber aufgrund der gänzlich verschiedenen Machtbefugnisse mit einer heutigen Direktwahl nicht zu vergleichen ist. Insgesamt ist die Weimarer Republik nicht an zuviel Demokratie, sondern an zu wenigen Demokraten zugrunde gegangen. Ein historisches Argument gegen mehr Volksbeteiligung auf Bundesebene ist sie nicht. Die Deutschen sind inzwischen politisch erwachsen geworden. Einen gewissen Vertrauensvorschuss haben sie sich in sechzig Jahre Demokratie verdient. Darum wird die Debatte um bundesweite Volksabstimmungen, die eine Grundgesetzänderung erforderlich machen würden, weitergehen.
Nicht unbedingt im Verfassungstext, aber in der Verfassungswirklichkeit wirkt sich sehr stark aus, dass im vereinigten Deutschland im Gegensatz zur alten Bundesrepublik ein Fünfparteiensystem besteht, das die traditionellen Zweierkoalitionen jenseits der Großen Koalition stark erschwert. Dies führt dazu, dass wieder vermehrt eine Systemdebatte geführt wird. Mögliche Optionen gibt es mehrere.
Über die Einführung des Mehrheitswahlrechts nach britischem Vorbild wurde schon in der Zeit der ersten Großen Koalition heftig diskutiert. Das Ergebnis wäre aller Wahrscheinlichkeit nach ein Zweiparteiensystem, in dem nach jeder Wahl ohne Koalitionsbildung klare Mehrheitsverhältnisse vorherrschten. Es hätte immerhin auch den Vorteil, dass der einzelne Abgeordnete, direkt gewählt, etwas mehr Eigenständigkeit seiner Partei gegenüber bewahren könnte. Der Fraktionszwang, im täglichen Betrieb unentbehrlich und immer unverhohlener auch öffentlich eingefordert, würde dadurch abgemildert, und man käme dem Verfassungsideal des freien, nur an sein Gewissen gebundenen Abgeordneten ein Stück näher. Kleinere Parteien hätten dann natürlich nur noch eine Außenseiterchance und wären auf zugkräftige Kandidaten angewiesen.
Ein ganz anderer Ansatz ist weniger eine Frage von Paragraphen als der politischen Kultur. Es geht um die simple Frage, ob eine Regierung denn überhaupt eine folgsame Mehrheit der Parlamentsabgeordneten hinter sich haben muss, um funktionsfähig zu sein. In anderen Demokratien, den skandinavischen vor allem, sind Minderheitsregierungen durchaus üblich. Die stärkste Fraktion stellt üblicherweise den Regierungschef und sucht sich Mehrheiten von Fall zu Fall. Die alte Bundesrepublik hat das stets vermieden. Stabile Mehrheiten galten nach den Weimarer Erfahrungen als oberstes Gebot, daher auch die Erfindung des konstruktiven Misstrauensvotums. Gerade diese sehr sinnvolle Einrichtung könnte aber auch Minderheitsregierungen möglich machen. Denn die Mehrheit für einen anderen Regierungschef ist sehr viel schwerer zu organisieren als nur ein Abstimmungsergebnis gegen den amtierenden. Sollte die nächste Bundestagswahl ein ähnliches Patt hervorbringen wie 2005, wird diese Option wieder ins Gespräch kommen.
Die dritte Variante und die letzte, die wir hier ansprechen wollen, sieht eine stärkere Trennung von Regierung und Parlament vor, konkret dadurch, dass die Regierung oder das die Regierung ernennende Staatsoberhaupt direkt vom Volk gewählt wird. In Deutschland hat das einen negativen Beiklang. Einer der Hauptfehler des Kaiserreichs wird genau darin gesehen, dass der Reichskanzler direkt vom Kaiser ernannt wurde und dem Parlament zwar formal verantwortlich war, aber nicht durch ein Misstrauensvotum von ihm abgesetzt werden konnte. Die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag gilt daher als große demokratische Errungenschaft. Der Fehler lässt sich aber dann beheben, wenn die Regierung auf anderem Wege als über das Parlament vom Volk legitimiert wird. Diese Form der Regierungsbildung hat Vorteile. Wenn die Regierung vom Parlament gewählt wird, bedeutet das eben nicht nur eine starke Abhängigkeit der Regierung vom Parlament, sondern auch umgekehrt. Denn es ist dann die Regierung der Parlamentsmehrheit, die an der Spitze steht und die nicht beschädigt werden darf. Die Parlamentsmehrheit wird erpressbar und kann mit Rücktrittsdrohungen gefügig gemacht werden. „Basta-Politik“ ist nur auf einer solchen Grundlage möglich. Alternativlos ist das aber nicht. Die westliche Welt kennt auch sehr gut funktionierende Präsidialdemokratien, mit den Vereinigten Staaten und Frankreich an der Spitze.
Wie man sieht, gibt es einige Baustellen im Staatsaufbau, die mindestens die Verfassungswirklichkeit, das Verhältnis der Staatsorgane untereinander tangieren. Demokratie hat viele Facetten. Bei allem Erfolg, den das Grundgesetz mit sich brachte, darf man nicht in eine selbstzufriedene Starre verfallen. Es gibt auch andere Modelle. Verhältniswahlrecht und Mehrheitsregierung, um nur zwei Beispiele nochmals anzuführen, sind keine Dogmen. Die Flexibilität im Denken müssen wir uns bewahren. Wir haben genügend Gründe, auf unsere Verfassung und unsere staatliche Ordnung stolz zu sein. Aber in allen Teilen glorifizieren sollten wir sie nicht. Verbesserungsbedarf gibt es und wird es immer geben. Für eine behutsame Anpassung des Grundgesetzes an die politischen Notwendigkeiten zu streiten ist kein Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung selbst.
Wir VDSter bekennen uns zu unserer demokratischen Grundordnung und auch zu unserer Verfassung. Das bedeutet aber nicht nur, starr zu bewahren, sondern auch diese Ordnung weiterzuentwickeln, wo es nötig scheint. Dafür wollen wir streiten. Denn die staatliche Ordnung, die die Verfassung vorgibt, ist nicht Selbstzweck, sie dient dem Blühen und Gedeihen unseres Volkes.
Diese Erkenntnis führt nun auf eine andere Frage. In den letzten Jahrzehnten ist eine Ersatzform des Nationalstolzes populär geworden, die gemeinhin als Verfassungspatriotismus bezeichnet wird. Diese Form des Patriotismus, obwohl sicher Voraussetzung für einen funktionierenden Staat, gerät in Widersprüche, wenn man sie näher beleuchtet. Sie kann nicht starres bloßes Kleben an Verfassungsartikeln bedeuten, da man eine Verfassung immer wieder pragmatisch an die politischen Erfordernisse anpassen kann. Sie kann sich aber auch nicht auf den unabänderlichen Grundrechtskatalog beschränken, denn die Grundrechte sind im wesentlichen allgemeine Menschenrechte, die, wenn nicht einen universellen, so doch mindestens einen deutlich übernationalen Anspruch haben. Eine sozusagen mittlere Definition sieht den Verfassungspatriotismus als den Willen, auf demokratischer Grundlage staatenbildend tätig zu werden. Aber auch das würde eine gleichsam vorkonstitutionelle Verbundenheit der potentiellen Staatsbürger voraussetzen, die nicht aus der Verfassung selbst kommen kann.
Verfassungspatriotismus hat alleine nicht die Bindekraft, um eine Nation zusammenzuhalten. Schon der Pluralismus der Verfassungen macht das deutlich: Für einen Deutschen haben mehrere Verfassungen Gültigkeit, die seines Bundeslandes, die der Bundesrepublik und vielleicht einmal auch eine europäische. Warum hier nun gerade die Nation die Primärgemeinschaft sein soll, kann aus der Mehrzahl der Verfassungen nicht abgeleitet werden. Es ist daher ganz konsequent, dass der 23. Mai kein eigentlicher Feiertag und im Volk auch nicht sonderlich bekannt ist. Der 3. Oktober als Einigungsdatum und der 9. November als deutscher Schicksalstag genießen viel größere Popularität. Der Verfassungstag ist zweifelsohne ein wichtiger Tag der deutschen Geschichte. Aber ein Volk wird nicht durch Verfassungen gemacht. Kultur, Sprache, Sitten, Geschichte sind mindestens ebenso wichtig.
Wir VDSter bekennen uns nicht nur zum Grundgesetz, zur demokratischen Grundordnung, zu „Recht und Freiheit in allen staatlichen, politischen und gesellschaftlichen Belangen des deutschen Volkes“, sondern eben auch zu „Pflege der deutschen Kultur und Sprache“ und zur „Verbundenheit mit allen Angehörigen des deutschen Volkes“ auch außerhalb der Grenzen der Bundesrepublik. Wir sehen Deutschland nicht nur als eine politische Entität, ein Rechtssubjekt, das es durch das Grundgesetz wird. Wir sehen Deutschland auch als Kulturnation, die erhalten bleibt, wenn der deutsche Nationalstaat und damit auch seine Verfassung im Zuge der Bildung des europäischen Staatenbundes oder Bundesstaat an Bedeutung verlieren. Bbr. Herbert Fiebiger hat das in der Festschrift zum 125-jährigen Verbandsbestehen prägnant beschrieben:
„Auch im Rahmen der EU bleibt der Nationalstaat erhalten. Tätig ist er nicht mehr allumfassend. Doch der Nation bleibt eine Aufgabe, wichtig und wertvoll: Die Sprache, die Überlieferung, die Wesensart, eben die Kultur des Volkes zu schützen und zu pflegen – als Kulturnation. Nicht in Abwehrhaltung gegenüber allem Fremden darf das geschehen, wie es früher mitunter der Fall war, sondern offen für Anregungen – auch für Einflüsse – von jenseits alter Grenzen, wenn dieses für unsere Kultur Gewinn verspricht. Wir können und sollen auf Menschen von jenseits unserer Grenzen zugehen, offen, neugierig und werbend für das, was wir als Deutsche in ein Europa der Nationen kulturell einbringen.“
Begehen wir den 23. Mai als Tag des Grundgesetzes, in der Rückschau auf die glückliche Geschichte, die es hinter sich hat, und auch mit ein wenig Stolz auf die staatliche Ordnung, die es uns garantiert. Aber seine Kraftquellen liegen wesentlich im vorkonstitutionellen Raum. Vergessen wir also nicht, dass ein Grundgesetz nicht alles ist, und bekennen wir uns auch zum deutschen Vaterland, das bleibt, gleich ob Kronen und Reiche – oder Verfassungen – vergehen.
